不忘初心,溯源改革初衷 牢記使命,破解改革難題

          
    

王 軍

〔內容提要〕 在本次機構改革中,青島市行政審批服務局是全國副省級城市組建的第一 個市級行政審批局。作為新組建的改革前線局,今年是青島市行政審批服務局“立業立局”的元 年,能否在改革大局中擔當作為“立起來”,在這個特殊的改革“窗口期”,有必要在“不忘初 心、牢記使命”主題教育中,回歸行政審批制度改革的原點和初衷,圍繞三個“為什么”和一個 “怎么辦”,思考新時期的使命擔當,探討改革的“實招、硬招、巧招”。

                                   不忘初心,溯源改革初衷

習近平總書記指出:“一切向前走,都不能忘 記走過的路;走得再遠、走到再光輝的未來,也 不能忘記走過的過去,不能忘記為什么出發”。組 建行政審批局,一定不能忘記改革初心,要溯源 改革的初衷,思考制度設計的本源,回答好三個 制度設計的基礎性問題:為什么要進行相對集中 行政審批權改革,為什么是相對集中而不全集 中,為什么集中之后會產生監管邊界。

 1.為什么要相對集中行政審批權。

 實施相對集中行政審批權改革是一項“應對 式”的改革,是應對外部、內部兩大壓力而推進 的改革。一方面是應對外部市場環境的壓力。我 們國家行政審批制度改革的工作起點是 2001 年, 這一年也是中國加入 WTO 之年。為了適應市場經 濟轉型的需要和應對世貿組織規則的要求,必須 要進一步改革高度集中的計劃經濟體制,因此國 務院啟動了行政審批制度改革,正式組建了國務 院行政審批改革領導小組,負責統籌領導推進全 國的行政審批制度改革工作。另一方面是應對內 部政府職能轉變的壓力。行政審批制度改革的初 衷之一就是要轉變政府職能,杜絕“編外審批” “以批代管”等問題,通過清理、規范審批權力來 遏制制度性腐敗。所以,2001 年組建的國務院行 政審批改革領導小組,其辦公室既不設國務院辦 公廳,也不設在中央編辦、國家發改委等部門, 而是設在了國家監察部。最近幾年,各級陸續開 展了權責清單制定工作,從權責清單制度的邏輯 起點看,這項制度的本質是限制權力而不是設定 權力,在執行過程中個別機關借權責清單設立了 若干部門權力,這是當前很大的一個誤區。

 2.為什么是相對集中而不是全集中。

“簡”不是“減”。相對集中行政審批權是簡 政放權的一招“先手棋”。簡政放權是簡化的 “簡”,而不是減少的“減”,兩個字的含義是不同 的。“減”強調的是數量上的減少,而“簡”既強 調數量又強調結構與程序,在數量減少的同時, 還強調程序上的簡化、結構上的優化與合并精 簡。所以,集中審批事項,強調的是相對集中, 而不是全部集中,不是追求“數字政績”的簡單 數量比拼。回歸制度設計的初衷,2001年 10月 24 日,國務院行政審批改革領導小組組長、國務院 副總理李嵐清就指出:“改革行政審批制度,要有 數量和比例的要求,但是不能簡單地把數量和比 例作為衡量改革成功與否的標準。判斷行政審批 制度改革工作是否達到了預期目標,關鍵是看應 該減的是否減下來了,應該保留的是否加強了監 督,應該作其他處理的,是否進行了妥善處理”。

 集中的標準是什么。究竟哪些應該集中、哪 些適宜集中、哪些可以集中,要分類研究標準。 山東省委編辦和省政府法制辦 《關于推進相對集 中行政許可權改革組建市縣行政審批局的意見》 中已經給出了明確的答案,比如,對于涉及程序 復雜、專業程度高涉及重大公共安全、公共利益 等行政審批事項可以暫不集中,暫不劃轉。當 前,全省都在進行機構改革之后的新一輪權責清 單梳理工作,這是一個清權、確權、配權、曬 權、制權的全流程過程,這其中配權是一個考驗 政府能力和水平的重要一環,哪些審批權力分配 給行政審批局,而哪些暫時還不能分配給行政審 批局,這些都是需要慎重研究的。 行政審批會徹底消失嗎?隨著行政審批制度 改革的深入推進,行政審批事項越來越精簡,會 不會最終徹底消失?可以說,世界沒有一個國家 沒有行政審批,只是出現的名稱不同,有的國家 稱行政審批為行政管制。從特性上說,行政審批 有點像“疫苗”,合理使用疫苗是對健康有益的, 而不當使用或過度濫用則有害健康,與之相仿, 適當審批有利于規范市場經濟秩序,而過度審批 則有損市場活力。

 3.為什么集中之后產生職責邊界不清。

 首先需要樹立一個觀點,部門之間有邊界是 正常的,沒有邊界才是不正常的。職責邊界的產 生是市場細分和產業跨界融合的結果,也是組織 的天然規律,我們必須承認與正視部門的職責邊 界,不要一提邊界就認為是問題。就行政審批制 度改革工作來說,行政審批局與行業主管部門、 執法機構等產生邊界主要有三方面原因: 碎片化的行政權力,切割、沖擊了整體政府 的運行機制。

行政權力在規模、結構、邊界、方 式及流程等方面的重構,不是整體委托,而是切 割委托,行政審批制度改革所需要的一些前提性 和配套性的支持因素還在完善的路上,還沒有全 面到位。立法護航下的整體政府,一定程度上形 成了審批局“小馬拉大車”和“兩頭夠不著”的 情況,“審批”難以得到前頭全面有效的“規劃決 策支撐”,難以得到后頭及時有效的“執法處罰兜 底”支援。這其中一定要更正錯誤理解,要樹立 一個正確的觀點“沒有審批也需要監管”。審批不 是監管的充分條件,審批是事前的,是“你來” 的問題,沒有審批也是要監管的,監管是全程 的,是“我往”的問題。 劃轉執行過程中的碎片化,更加劇了流程的 不完整。“硬抽人,抽硬人”的政策沒有完全執行 到位。

支撐審批行為的決策論證人員和技術性輔 助性人員,沒有充分劃過來。劃轉過程存在“只 劃今天沒劃昨天”的情況,如涉及到審批的歷史 檔案、原始數據庫等沒有完整劃入,導致涉及變 更審批等事項無證可查,無從了解設立審批的情 況。 官本位文化的天然屬性。傳統的官本位文化 中,部門往往習慣于直接縱向指揮,不愿意間接 橫向協調,這也導致了審批局和部門之間難協 調、難溝通。行政審批制度改革是一場觸及利益 的改革,用李克強總理的話說“這是一場刀刃向 內的政府自身革命”,用基層個別部門的話說“審 批局奪了一些部門的權,劃了部門的人,割了部 門的肉”,因此,在這樣的背景下,審批局組建初 期,在改革推進中尤其寶貴的部門協調配合、相 互補位機制時常出現缺失。

                                                            牢記使命,破解改革難題

 圍繞上述“三個為什么”,下一步的對策就聚 不忘初心,溯源改革初衷 牢記使命,破解改革難題集解決好“一個怎么辦”:怎么樣明晰邊界實現協 調順暢,主要靠“自身強身健體,外部借力造 勢”。要從思想觀念、體制機制、業務能力等多方 面創新突破,有所作為。

1.迅速啟動地毯式干部培訓,探索建立“審批 小夜校”。

在體制改革后的干部培訓工作方面,市紀委 監委做出了很好的榜樣,值得我們局認真學習借 鑒。當年,紀委“三轉”之后,組建派駐紀檢 組,組建監察委員會,也從相關部門轉隸人員編 制,與今年組建市行政審批局從相關部門轉隸人 員的情況基本是一樣的。新機構組建后,紀委監 委十分重視干部培訓工作,靠多頻次崗位培訓, 使轉隸過來的干部快速熟悉的崗位職責與業務。 今年 1-7 月份,紀委監委的培訓量達 3200 人次。 這方面,值得我們局好好學習借鑒。我們局這次 從 19 個部門劃轉了行政審批事項,轉隸人員規模 達超過 60 人,全局 2/3 以上人員為新轉隸入局的。 面對新人新崗位,必須靠全覆蓋高強度的地毯式 全員培訓才能快速適應崗位需要。針對我局工作 時間必須全在窗口及午間周末延時服務的特點, 可探索建立“審批小夜校”的培訓模式,利用晚 上時間開展全員培訓,通過一輪又一輪的地毯式 轟炸培訓,快速提高干部專業化水平,力爭早日 實現“專業的人做專業的事”。

 2.主動嵌入、靠前服務,全力保障市委市政府 的中心工作。

市行政審批局的主責主業就是審批和服務, 要把服務寓于審批的全流程中。要立足于“三個 主動”嵌入:主動嵌入國家省市重大發展戰略、 主動嵌入“十五個攻勢”、主動嵌入重點“雙招雙 引”項目,靠前服務市委市政府中心工作。組建 功能區行政審批服務改革攻堅“小分隊”,主動到 上合示范區、西海岸新區、前灣保稅港區等國家 級重點功能區,到功能區體制機制改革創新的火 線去,幫助功能區不斷促進擴大開放,推進貿易 便利化。同時,要聚焦 15 個攻勢推進中的“山 頭”和“碉堡”,蹲點調研、解剖麻雀,靠前服務 “雙招雙引”重點項目,到項目現場和一線解決問 題。各行政審批業務處室要確保常年有一定比例 的人員在各個點上跟蹤服務、聚焦癥結、扭住關 鍵,推動落實,實現市委市政府中心工作指到哪 里,我們的靠前服務就跟到哪里。

 3.建立制度機制,靠制度剛性約束保障職責運 行。

 按照問題導向,建立健全制度與機制:一是 職責邊界清單制度,明確行政審批局與行業主管 部門、行政執法機構之間的監管職責邊界,建立 權力約束機制;二是審批服務環節制度,明確現 場勘驗、技術審查、竣工驗收、數據推送、平臺 共享、信用監管等核心環節的職責分工制度;三 是利用好領導小組辦公室的牌子,建立市政府層 面的高層議事協調機制,利用窗口期研究解決改 革推進中的重點問題;四是科學決策機制,組建 行政審批服務專家委員會,就重大、重點審批服 務事項進行專家論證和風險評估,為審批提供科 學決策依據;五是公眾參與機制,民之所望,施 政所向,進一步健全社會監督與公眾參與機制, 重大改革政策聽取市場主體、社會組織的意見建 議。

4.堅定改革共識,把“三化一型”干部標尺立 起來。

相對集中行政審批制度改革的方向沒有錯, 我們必須堅定的走下去。改革成效好與不好就在 于制度設計者和制度執行者的水平。我們局能否 在改革大局中擔當作為“立起來”,關鍵在于干 部,我們應該樹立怎樣的干部標尺?市委已經有 了明確的意見,就是重點看是否善于用市場化、 法治化的辦法謀劃發展、解決問題、推動工作, 是否重規則、講誠信、守法紀,是否具備專業精 神、專業素養、專業能力,是否具有國際視野、 全球胸襟、開放格局,切實把“三化一型”的標 尺立起來。推動“述理論、述政策、述典型”常 態化,全面推行重大決策、重要工作“答辯制”, 切實提升謀劃工作的高度、寬度、深度和精度。

                                                                              既要心系百姓,又要心懷天下

 1.從一定意義上說,市行政審批服務局是市政 府的“底色”局。 市行政審批服務局是唯一一個全員服務群眾 和市場主體的政府工作部門,作為市政府最大的窗口單位,與企業、群眾接觸最密切、最直接。 在老百姓心里,可能分不清 53 個黨政部門,百姓 認為辦事大廳就是審批局,審批局對待企業、群 眾的態度就代表了政府的態度。所以,從這個意 義上說,行政審批局的形象就代表了整個市政府 的形象,是政府的“底色”。

2. 心系百姓,從百姓的角度出發開展流程再 造。 當前,我們正在推進行政審批政務服務標準 化工作,為什么投入了如此大的人力成本和時間 成本,仍然效果不佳,群眾和市場主體的認知度 和認可度不高,對審批要件的辦事指南仍然看不 懂,難以全部實現“一次辦好”。根本在于我們的 出發點還是從站在了自身角度,而不是站在百姓 角度,還是“政府端菜”而不是“百姓點菜”。這 一點,海爾在工業互聯網創新中已經做出了有益 的探索。海爾的 COSMOPlat 模式就是“先有用戶 再有產品”,先有海量用戶的需求信息,然后再整 合資源,做出滿足每個用戶需求的大規模定制化 產品。我們的標準化梳理和流程再造就是要站在 市場主體和群眾的角度,優化流程,重塑審批的 要件、環節、流程,進行顆粒化改造,對于審批 要件,能提供樣本的提供樣本,能提供模板的提 供模板,同時改造審批要件用語,通過“法律術 語變白話、技術術語變白話、口口相傳變文字” 改造,最終實現審批指南“能識字就應該能看 懂,照著葫蘆能畫出瓢”。

 3.心懷天下,拿著“地球儀”研究問題。 當前,我們正面臨世界百年未有之大變局, 上合峰會等活動的成功舉辦,給青島注入了更多 的活力和動力,習近平總書記勉勵我們要“辦好 一次會、搞活一座城”,面對難得的歷史機遇和挑 戰,我們行政審批局的領導干部和工作人員更加 需要跳出青島看青島,用國際化的視野看待問 題、解決問題,不斷提升自身格局,著眼全局、 服務大局。 相對集中審批權組建行政審批服務局,只是 解構行政權力的第一步,更偉大而艱巨的任務是 解構之后的重構,通過流程再造將解構之后的行 政權力重構起來,實現化學融合,體現新體系新 機制的運行實效。習總書記說“我們都在努力奔 跑,我們都是追夢人”。行政審批服務局的改革之 路,任重道遠,讓我們對人民多一些情懷、對改 革多一些耐心、對事實多一些真話,在行政審批 制度改革的道路上共同砥礪前行!

(作者單位:山東省青島市行政審批服務局)

 

中国足球队