高校和公立醫院推行機構編制備案制管理必須依法依規

          
    

于春永

〔內容提要〕在有關事業單位改革的政策文件中,并沒有高校和公立醫院“去編制化”改革這一內容。但相關報道中卻頻繁使用“去編制化”這一說法。筆者經梳理有關事業單位改革政策文件后認為,“去編制化”改革實際指的應該是事業單位分類后,對公益二類事業單位實行機構編制備案制管理。這一創新舉措改變的是嚴格的機構編制審批制管理,目的就是要落實事業單位法人自主權,建立并完善事業單位法人治理結構,讓事業單位真正成為干事業的地方。編制部門有責任明晰“去編制化”的具體內涵,并依法依規推進公益二類事業單位改革。

近兩年來, 關于高校和公立醫院“ 去編制化”改革的報道很是吸引眼球,如:“今后高校和公立醫院會取消事業編制, 但保留事業單位性質, 未來高校和公立醫院將實行全員合同聘任制,讓事業單位真正成為干事業的地方。”看著很振奮。但對照有關政策看這些報道內容又有些不解,難道當初制定的政策改變了嗎?不能說人家講的不正確, 也不敢說有些內容可能會產生誤導。事業單位改革涉及人員眾多,關乎廣大人民群眾切身利益,報道內容應該全面系統、完整清晰,盡量避免誤導,以依法依規扎實助力高校和公立醫院等公益二類事業單位“去編制化”改革進程。

正確把握高校和公立醫院的法人屬性

事業單位、民間組織、企業三大社會法人的登記注冊管理分別由編制、民政和市場監督管理部門負責。從職能的公益屬性上看,高校和公立醫院屬于事業單位,由編制部門負責登記管理,是編制部門服務和管理的對象。

根據《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號),事業單位細分為兩類:公益一類和公益二類。細分的依據是事業單位的職責任務、服務對象和資源配置方式。高校和公立醫院面向社會提供公益服務,并可部分由市場配置資源,屬于公益二類事業單位,其職能設置、變更,機構設立、調整,編制配備、使用等法人管理事項由編制管理部門具體負責。

顯然報道中“今后高校和公立醫院會取消事業編制,但保留事業單位性質”這句話中“保留事業單位性質”這一說法是不正確的,因為高校和公立醫院事業單位的法人屬性是明顯的,而且沒有改變過。雖然分類后劃入公益二類,但仍然是事業單位。

準確把握“去編制化”的具體內涵

《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發〔2011〕37 號) 中《關于創新事業單位機構編制管理的意見》明確規定:分類管理事業單位機構編制,對公益二類事業單位,在制定和完善相關編制標準的前提下,逐步實行機構編制備案制, 建立并規范備案程序。可先在中央部門所屬高等院校、公立醫院進行備案制試點,并逐步擴大試點范圍。

文件中并沒有提及任何“ 去編制化” 的內容。至于后來為什么演變成了“去編制化”的說法, 就不得而知了。既然已經喊出了“ 去編制化”,作為主導事業單位改革工作的編制管理部門就該清晰明確其具體內涵,以正確把握高校和公立醫院“去編制化”改革的工作進程。

在筆者看來, 各種報道中所謂的“ 去編制化”,實際指的應該是“機構編制備案制管理”,而且必須是在制定和完善相關編制標準的前提下才能實行。絕不是說今后高校和公立醫院不再有編制管理事項,甚至游離在編制管理范疇之外。顯然報道中“今后高校和公立醫院會取消事業編制,但保留事業單位性質,未來高校和公立醫院將實行全員合同聘任制。”這樣的說法不夠嚴謹。高校和公立醫院今后改革的方向是實行機構編制備案制,根本不是全員合同聘任制。那么該如何結合機構編制備案制來理解“去編制化”改革呢?

事業單位機構編制管理的主要內容是“ 三定”:定職能、定機構、定編制。改革前實行的是嚴格的機構編制審批制管理,而公益二類事業單位改革的方向是實行機構編制備案制管理。因此,要弄清“去編制化”的真正內涵,必須結合定職能、定機構、定編制這“三定”的內涵變化來探尋。

審批制管理背景下,職能設置、變更,機構設立、調整,編制配備、使用,都必須經編制部門審批,并實行實名制管理。顯然審批制是先審批后實施,而與其對應的備案制則是先生效后備案審查,只要不違反政策規定,已經生效的內容是不能被推翻或撤銷的。

編制是黨和國家的執政資源,黨管編制的原則是明確的,各級黨委機構編制部門是代黨管理編制的唯一合法主體。因此,機構編制備案制絕對不是將職能、機構、編制“三定”管理權下放由相關部門、單位行使,并由編制管理部門進行事后備案審查。那機構編制備案制指的是什么呢?

筆者認為,根據備案制的管理內涵及編制資源本身的屬性要求,備案制備的不是職能、機構與編制等管理事項,而應該是公益二類事業單位在相應編制標準范圍內,自主聘用人員的情況。按照國務院辦公廳《關于創新事業單位機構編制管理的意見》中有關規定,編制部門負責制定并完善相關編制標準,公益二類事業單位在不突破相應編制標準的前提下,自主聘用工作人員,并及時將人員聘用情況向編制管理部門備案。顯然,機構編制備案制目的是歸還事業單位用人自主權, 但這個自主權必須以遵守編制標準為限度。備案制審查的主要內容也應該圍繞是否符合編制標準來進行。

《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號) 第27款“改革和完善財政支持方式”中指出:按照國家政策和以事定費的原則,結合不同事業單位的具體特點和財力,對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法。這條規定針對的是事業單位現有的撥款方式,過去事業單位撥款方式區分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種情況,顯然實行的是按編定費。因此改革和完善財政支持方式,實際是要將“按編定費”的財政支持方式調整為“以事定費”的財政支持方式。這條政策的調整具有明顯的“去編制化”的傾向,可以說為今后實行機構編制備案制管理和事業單位法人治理結構奠定政策基礎。

綜合上述分析,“去編制化”的真正內涵應該有四層:一是將具體的編制數量控制和崗位與人員一一對應的實名制管理,變成抽象的編制標準控制和標準限額與人員數量模糊對應的備案制管理;二是相關事業單位自主聘用工作人員,并將人員聘用情況實時報編制管理部門備案,編制部門對照相應編制標準對人員聘用情況進行審查;三是相關事業單位的財政支持方式由按編定費調整為以事定費;四是編制與財政相應管理政策調整后,要落實相關事業單位法人自主權,建立并完善法人治理結構,讓事業單位真正成為干事業的地方。

嚴格把握高校和公立醫院   “去編制化”改革后的編制管理

機構編制部門對高校和公立醫院的編制管理內容主要體現在定職能、定機構、定編制“ 三定”上。因此改革前后編制管理內容的變化也應該體現在“三定”上。

改革前事業單位機構編制管理實行的是審批制,編制管理的主要內容是職能設置、變更、機構設立、調整,編制配備、使用。改革后,對高校和公立醫院等公益二類事業單位,編制管理的主要內容應該還是“三定”,只不過“定編制”的內涵發生了本質改變。

審批制背景下的“定編制”定的是“編制數量和結構”。備案制政策下的“定編制”定的應該是“編制標準”。審批制下的“定編制(數量和結構) ”實行的是崗位與人員一一對應的、嚴格的實名制管理,備案制下的“定編制標準”實行的是標準限額與人員數量模糊對應的、自主的備案制管理。

綜合上述分析,對于高校和公立醫院等公益

二類事業單位,編制管理的主要內容應該由“定職能、定機構、定編制(數量結構) ” 調整為“定職能、定機構、定編制標準”。相應的編制管理政策必須圍繞新“三定”的內容來進行重新規范和制定,同時實行以事定費的財政支持方式,落實事業單位法人自主權。因此,對于高校和公立醫院等公益二類事業單位,當前編制管理的重點應該是制定并完善編制標準,并實行動態管理制度,由編制管理部門協同有關部門單位對編制標準進行適時調整。

正是在上述編制及財政管理內容調整前提下的“去編制化”,才有可能在公益二類事業單位,實行比審批制更自主的法人治理結構,讓事業單位獨立開展活動并承擔責任。報道中談到的“讓事業單位真正成為干事業的地方”也才有可能成為現實。離開編制標準的宏觀控制,甚至離開機構編制備案制管理的“全員合同聘任制”這一說法是不成立的,更是不現實的。

科學把握高校和公立醫院  “去編制化”改革的具體范圍

前面已經分析,所謂的“去編制化”改革屬于對公益二類事業實行機構編制備案制管理范疇。因為高校和公立醫院屬于公益二類事業單位, 所以才有了“ 去編制化” 改革的說法。因此,要回答是不是所有高校和公立醫院都要進行“去編制化”改革,首先要弄清是不是所有高校和公立醫院都屬于公益二類事業單位。中發〔2011〕5號文件規定:根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況將從事公益服務的事業單位細分為兩類……承擔高等教育、非營利醫療等公益服務,可部分由市場配置資源的,劃分入公益二類。具體由各地結合實際研究確定。

在筆者看來,這段話規定的是事業單位的細分標準與原則。細分依據中“職責任務與服務對象”決定的是資源配置方式,而資源配置方式才是事業單位類別細分的唯一標準。“具體由各地結合實際研究確定”這句話看似沒有實質性內容,但卻是事業單位類別細分必須遵循的原則。因為職責任務與服務對象都相同的事業單位,在不同地區的資源配置方式不一定相同,具體是由這個地區的經濟社會發展狀況及市場化程度決定的。正因為如此,文件中才明確了“具體由各地結合實際研究確定”這一細分原則。

在實際分類工作中,標準把握的都不錯,但原則卻經常被忽略,甚至有的省還搞省、市、縣區一刀切,把上級的分類目錄當成了政策依據。從本質上講,分類目錄像字典一樣,只是便捷快速推進分類工作的操作工具,供分類時對照查閱使用,并不是分類的政策依據。也正因為如此,才要求各地區結合當地經濟社會發展情況建立符合實際的分類目錄。

資源配置方式聽起來比較抽象,操作性不是很強。但根據具體事業單位的職責任務與服務對象,將資源配置方式具體解釋為是否必須且只能由國家財政投資興辦,分類工作的操作性將會大大提升。如果是,就定為公益一類,如果不是,則意味著可以整合社會、市場力量來興辦,就可以考慮確定為公益二類。

綜合上述分析,如果某地區經濟基礎薄弱、教育或醫療資源匱乏,政府投資建設的高校和公立醫院都不能滿足當地經濟社會發展需要,根本不具備整合社會、市場力量的條件,那么就完全可以考慮將該地區高校或公立醫院確定為公益一類,而不是機械照搬國家制定的事業單位分類目錄,將所有高校或公立醫院都確定為公益二類。據此分析,并不是所有的高校和公立醫院都必須進行“去編制化”改革。

高校和公立醫院作為公益二類事業單位“去編制化”改革試點,從審批制下形成的人員編制關系,不可能一下子變成備案制下的合同聘用關系。一方面需要一個過渡期才能建立起備案制下的全員合同聘用關系,另一方面必須給予原有在編人員自主選擇權,留下的直接轉為合同聘用關系或繼續保留原待遇直到退休,也可以選擇調整到其它維持原人員編制關系的工作崗位,只有這樣才能確保改革工作平穩推進。

高校和公立醫院涉及人員眾多,關乎廣大人民群眾切身利益,任重道遠。“去編制化”改革工作必須在有關法規政策的支撐下穩妥推進。相關報道工作更要依據事實和有關法規政策,全面系統、完整清晰,絕不能斷章取義。

(作者單位:吉林省機構編制檔案館)


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