優化中小學機構編制配置 促進教育均衡化發展

          
    

王暉 李雨飛 劉榮虎

〔內容提要〕做好中小學機構編制管理,是確保中小學教育均衡發展,促進教育公平的重要一環。本文以河南省開封市直三十所中小學為對象,根據統一城鄉中小學教職工編制標準工作調研掌握的實際情況,歸納分析了存在的問題和原因,闡述了有針對性解決問題、做好中小學教職工編制優化配置的具體原則和思路,對機構編制部門如何在促進均衡教育,特別是進一步優化中小學教育資源分配中切實發揮作用進行了思考。

黨的十九大報告提出,要“優先發展教育事業”,“推進教育公平”,“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。教育是民族興旺的標記,均衡教育是教育公平之內核。促使中小學教育均衡發展依賴要素很多,科學合理地對中小學教職工編制分配管理是其中主要要素之一。為優化市直中小學教育資源配置,結合統一城鄉中小學教職工編制標準工作落實,開封市編辦會同市教育、財政、人社部門,對市直中小學教職工編制情況進行了深入調研,在對各中小學教職工編制配備情況綜合分析評估基礎上,定期有針對性地對市直中小學教職工編制分配調整,在對中小學教職工編制實施動態管理、促進均衡教育發展上做了探索和思考。

開封市直中小學基本情況

開封市編辦與市教育、財政、人社部門全面調研和重點跟進相結合,采取實地查看、聽取介紹、網上調閱、班級抽點、數據比對等方式方法,重點對2015、2016年度市直中小學的具體布局、在籍學生數、實有在校生數、教職工配備、師資結構、問題困難意見建議等情況進行了調研。截至2015年底,開封市直共有30所公辦中小學,核定教職工編制4200多名。通過測算分析發現,開封市直中小學教職工編制在分配使用上總體有三個直觀表現:

1. 市直中小學核定的教職工編制總量能夠滿足教學需要。

對比河南省文件明確的中小學教職工編制核定標準:高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19、特殊教育學校為1∶3,經過分別以在籍生數、實有在校生數為基數進行測算,結果顯示需配備教職工編制總數均與實際核定的教職工編制總數相差不大,核定的市直中小學教職工編制總量能夠滿足工作需要。

2. 各學校教職工編制冗缺不均。

以在籍生數為基數對各校應配備教職工編制數測算,將測算結果比對時,定義了應調編制數和編制使用率兩個概念。結果發現,市直30所實際有在校生的學校中,18所學校教職工編制實際富余,教職工編制使用率不高;8所學校實際配備教職工編制不足;有4所學校實際核定教職工編制數與測算數基本相當。進一步調研發現,編制富余的學校多為學生和家長眼中的薄弱學校,編制不足的多為學生和家長心中的優質重點學校。

3. 各學校教職工編制空編現象較為普遍。

30所學校教職工編制基本都有些空編,空編數大于30名的學校15所,占總數的50%;空編率大于0.2的學校17所,占總數的56.7%。其中,有13所學校雖空編,但實有在編教職工數大于測算數。這說明各校在招錄新教職工時很好地落實了編制部門明確的不超編要求,為有序引進人才確保各校教職工在年齡上形成梯次分配,保證學校健康長遠發展預留了空間,但過大空間的預留則超出了各校自身意愿范圍。

可以說,實際核定的教職工編制總量能夠滿足需要和學校教職工編制冗缺不均及各校教職工空編現象較為普遍的表現,從多個側面反映出市直中小學教育資源分布不均衡的現實。這種不均衡容易使部分教職工編制因沉積而浪費,容易使部分學校為彌補資源短缺強化無序擴張的內在動力,也容易使教職工編制成為部分學校維持安逸現狀的資源,結果都會進一步加劇教育資源配置的不均衡。深入查找這些現實表現背后的原因,顯得尤為必要。

對市直中小學教職工編制現實表現的原因分析

維持一個地區中小學教育均衡發展需當地政府各機關部門、學校自身、家長和學生等各方共同發力、形成合力,也與當地經濟基礎、人文素養、地域特色、科技水平等因素密切相關,查找打破這種均衡的原因需要用系統的眼光多維度多視角分析查找。

1. 從編制部門看,對市直中小學教職工編制調整方向的單一化是產生不均衡表現的一個直接原因。

近年來,開封市始終堅持將有限機構編制資源向保障教育、衛生等公益崗位傾斜,每兩年都結合市教育部門提供的情況,有重點地對市直中小學進行調研,對機構編制進行局部適量調整,總體上對中小學機構編制提供增量的多,減量的少,及時調整補充了新建學校、擴建學校和部分優質學校的教職工編制,滿足了當前城市人口增長對中小學教育發展需求。但增量多、減量少的較為單一的調整方式,一定程度上還是容易導致各校間教職工編制的冗缺不均。

2. 從教育部門看,對優質學校在政策上的重點關注是產生不均衡現象的一個重要外因。

為形成各校比學趕幫超的競爭局面,也為了打造一批過硬學校品牌,帶動提升全市教育事業影響力,教育、人社等部門對一些底蘊較厚、影響較大、升學率高、有自身特色的學校青睞有加,在分配新招錄教師數額、教育經費劃撥、教學設備更新等事務上都給予適當關注,一些學校因此內外借力,在基礎建設、學校生源、師資力量、教學質量上實現了良性互促。而一些教育基礎較弱、地理環境偏遠的學校受關注度較低,發展建設速度相對遲緩。這種不平衡的發展建設速度長期積累下來很容易產生不均衡。

3. 從學校本身看,學校發展建設水平的差異性是產生不均衡的一個客觀原因。

每所學校的發展軌跡都不相同。有的學校起步早、影響廣、升學率高;有的學校領導班子視野開闊,學校發展定位清晰,教育管理嚴格;有的學校立足實際, 注重特色教育發展, 生源穩定,這些都是符合辯證法的客觀事實。再加上人們物質水平提高后對下一代教育更加重視,家長都“擠破頭”想把孩子送往教育基礎設施好、師資力量強的學校就讀,導致優質學校優中更優,生源富余,而薄弱學校越來越難以起色,不均衡的現象難免出現。

4. 從教職工內部看,一些學校教職工隊伍專業分布不配套是產生不均衡的一個重要內因。

受教育改革、職業教育專業更新快、學校合并等因素影響,高中教師和教授外語、理科、音體美等專業的教師及與社會發展緊密聯系的職業學校教師不足,一些教授語文、政治、生物等學科的教師和滯后于社會發展的職業教育專業教師相對過剩。這些教師很多受早期教學經歷、學歷層次、專業技術單一的制約, 知識更新步伐較慢, 無法盡快有效轉崗, 加上教職工隊伍“ 出口”不暢,導致部分不勝任教學崗位的人員滯留學校,降低了編制的使用效益,使各校教育資源配置不均。

優化市直中小學教職工編制分配的初步實踐

為進一步促進市直中小學教育均衡發展,開封市研究確立了“控制總量、劃分類別、綜合考量、分步推進”的優化教職工編制配備的思路和原則,制定了中小學教職工編制分配的調整意見。

1. 控制總量。

這是對市直中小學教職工編制調整所遵循的基本前提。在目前核定的市直中小學教職工編制總量能夠滿足當前學生總量教學需要的情況下,在接下來一兩年內,原則上對市直中小學教職工編制的調整都框定在已核定教職工編制總量這個“大鍋”內,不再作增量。

2. 劃分類別。

依據各中小學教職工編制使用率高低,將市直30 所中小學劃分成三類:平衡類學校4 所,暫不調整;需調出類學校18所,調出編制數根據各校教職工空編量的90%確定;調入類學校8所,調入編制數由實際核定編制數與根據在籍生數測算出的應核定編制數的差距確定。

3. 綜合考量。

在最終確定學校的分類、調出調入編制的多少時,總體上依據了調研測算結果,同時,將各校的發展前景、教學規模、教育特色、地理位置等因素,納入考慮。如集英中學應劃入調出類,但由于為新建學校,測算時學生未招滿,最后被列入平衡類。

4. 分步推進。

教職工編制的調整直觀看是各校編制數字的變化,背后鏈接的卻是每個具體人員和每筆財政撥款。比對發現,13所在編教職工數大于測算數的學校中,有11所學校被劃入調出類,涉及人員編制220名。若一步到位,很可能傷害到這些人的切身利益,導致不穩定因素發生,另外還有部分教職工專業已淘汰但難以轉崗等因素也需綜合考慮。選擇分步推進的方式,既遵循了機構編制工作規律,也考慮了各校教職工實際情況,可以給每個學校和教職工預留一定的轉換時間與空間。

按照以上原則和步驟,開封市最終確定了以下調整方案:在市直教職工編制總量控制的前提下,首先,用二至三年時間,逐步從15所調出類學校的前13所學校調出空編的90%編制,后2所學校調出測算數與核定數差值的編制。其次,將調出的編制,以每年補充調入類學校應調編制數30%左右的速度,分步調入到8所調入類學校中,最終實現市直中小學教職工編制實際核定數與按標準測算數的大體相當。

2016年、2017年,已從13所調出類學校調出152名編制補充到了8所調入類學校中,另外拿出40名編制用到了2所新建和擴建學校中。

建議和思考

進入新時代,人們對教育公平的訴求與教育資源分配不均衡的現實差距成為亟需解決的問題。實現教育均衡是一項系統工程,機構編制部門承擔著調配學校機構和教職工編制資源的職能,參與了教育事業頂層設計的重任,促進均衡教育可以從以下幾方面著手:

1. 提高站位。

在上述對市直中小學教職工編制的調整中,最終看到的結果可能只是簡單的一段話,或者幾個簡單的數據,但背后卻需要進行深入的調研、認真的分析、綜合的考量,大量的工作在幕后。這就要求機構編制部門在思想理念和實際工作中都必須跳出單獨一個業務部門的局限和束縛,站在教育事業整體協調發展的高度去審視問題、籌劃方案、解決難題。

2. 掌握實情。

機構編制事項事前調研制度是各級機構編制部門開展工作的前提,在對市直中小學教職工編制調整工作中堅持了這項制度, 達到了預期效果。下一步工作中要繼續堅持這項制度,建立健全部門間信息共享機制,跟蹤掌握市直中小學變動情況,從更廣層面更多維度加深對市直中小學情況了解,及時跟進做好機構編制動態調整,用健全完善的動態管理機制促進市直中小學教育資源優化均衡配置。

3. 把握平衡。

機構編制資源的稀缺性、中小學教育的公益屬性和市直中小學機構編制不均衡的現狀都要求機構編制部門開展工作時要把握好度的問題。具體就是在學校機構設置上既要考慮對城市中心、人員密集地教育的保障,又要滿足邊遠偏僻地區學生的受教育需求。在教職工編制分配上,既要為激發優質學校內部活力有序生長提供條件,又要防止成為優質學校攫取利益無序擴張的助推力量;既要壓縮后進學校編制總量促其內部挖潛,又要防止矯枉過正使其自暴自棄;既要保護多數家長學生對學校單一高升學率的要求,也要顧及多樣化教育需求,與文化宣傳事業一樣講求百家爭鳴、百花齊放。在工作方法上既要講求善于思考、敢于創新,又要尊重教育成長規律,防止揠苗助長、變化無常,等等。

(作者單位:中共開封市委機構編制委員會辦公室)


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